改革新思路  治水大變局

寧夏，窮在水，富也在水。今年年初，寧夏回族自治區黨委、政府出臺《關于深化改革保障水安全的意見》，深化改革保障水安全將成為未來發展最重要的戰略之一。

如果僅僅把“深化治水”看成一個涉水職能規劃，那肯定低估了其功能。從歷史視角來看，“意見”的出臺可能會影響寧夏在宏觀政策、經濟增長、政府行為以及人們生活方式等方面的運行邏輯，也會對現有的產業格局帶來新的變化。

一切要從寧夏的水說起。

窮則思 危則變

寧夏的發展史，一定程度上就是一部治水用水史。從共工氏“雍防百川”與鯀“障水法”一直到當前構建“水資源、水供給、水環境、水生態、水工程”五位一體的水安全體系。在漫長的治水歷程中，治水方略總是伴隨著社會的變革、經濟的發展、科技的進步及人與自然關系的調整而不斷揚棄與升華。

寧夏自然降水多年平均289毫米，大大低于年降雨量500毫米以上的穩定農業線，無法滿足農作物在生育期內對水分的最低需求。不過，世代生活在寧夏平原的居民因黃河水的流潤，谷稼殷積，“天下黃河富寧夏”；而中南部卻十年九旱，廣種薄收，“苦瘠甲于天下”。

上世紀70年代之前，寧夏堅持“水利是農業命脈”的思想，拉開“兩分法”的治水序幕。川區大規模開展整治引黃舊渠、開挖新渠和排水溝道，開展農田整治；山區戰天斗地，修梯田、建水庫、打塘壩。這些，都為寧夏農業生產和社會穩定打下堅實的基礎。

20世紀80、90年代，堅持“水利是國民經濟的基礎設施和基礎產業”思想，先后建設的固海揚水等四大揚水工程讓千年黃河潤澤亙古荒原，形成了灌溉面積近200萬畝的揚黃灌區，解決了中部干旱帶118萬人的溫飽、飲水問題。

世世代代得利于引黃灌溉的寧夏人，大概從來沒有遇到過因為黃河缺水帶來的尷尬。1987年9月11日，國務院辦公廳轉發了國家計委和水電部“關于黃河可供水量分配方案報告的通知”，業內稱“八七分水”方案。方案中針對當時的寧夏，用水指標主要考慮用作農業灌溉用水，分得40億立方米黃河水。然而，人們仍舊延續著“水從門前過，不用也是錯”的慣例，過著旱澇無虞、衣食無憂的日子。

直到2003年，寧夏這個黃河流域的精華地帶遭遇了建國以來的最嚴重的缺水危機，守著黃河缺水用。據悉，當年黃河來水量比多年平均值減少50%以上，為有實測資料以來的最小年份，到6月寧夏約有200萬畝農田面臨“母乳告罄”的困境，各業產值損失達15億元。

危急時刻，寧夏人開始反思，不及40%的輸水效率；1立方水只能生產0.45公斤糧食，水資源利用效率和產出效益比黃河流域平均水平低的狀況亟需變革。

經過從調整水價、工程建設、行政管理及節水技術推廣等方面采取措施，寧夏的節水農業雖取得一定效果，但“十噸黃河水也只能買一瓶礦泉水”。

“有水賽江南，無水淚亦干”。21世紀，經濟社會發展對水利的需求已經上升到飲水安全、工農業供水安全、防洪安全以及水環境保護與生態環境用水需求等方面。

2015年，為貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，寧夏自治區黨委、政府高度重視，在全國首次提出以水安全保障自治區發展安全的改革文件——《關于深化改革保障水安全的意見》，深入推進“北部節水高效、中部調水集蓄和南部涵養開源”的“三分法”治水思路。從此，節水、治水的內涵和外延放大，天上水、地表水、地下水、再生水、苦咸水、礦井疏干水，多水利用統籌分配；水源地、河湖濕地、污水、水土保持、森林植被，保障水生態和水環境安全，呼應了國家剛剛出臺的《水污染防治行動計劃》。

新常態 新亮點

寧夏缺水，是常態。當地水資源總量為11.63億立方米，人均占有量170多立方米，是全國平均水平的十二分之一。

按照這個數據推算，寧夏水資源無論從總量、人均量，還是畝均量，均排在全國末位，雖有黃河，全區人均水資源占有量僅為634立方米，仍然只有全國平均水平的三分之一，屬嚴重缺水省區，工程性缺水、資源性缺水、水質性缺水、季節性缺水并存。

作為唯一水源，“40億方”是承載寧夏經濟社會發展的基礎性、戰略性資源，也是自治區黨委、政府謀劃未來的重要著眼點。

上個世紀80年代以來黃河流域的天然徑流量減少18%，寧夏也要從可用水量中按相應比例遞減，實際可用水量僅為34.5億立方米。近五年來，寧夏實際耗用黃河水34.2億立方米，水資源承載力已達到滿負荷狀態。

隨著工業化、城市化和土地資源開發利用進程加快，各行各業用水需求呈剛性增長，日水資源供需矛盾日趨加劇，據《寧夏水資源配置保障規劃》預測，到2017年寧夏缺水9.9億立方米、2020年缺水量將達到13億立方米；光靠農業，寧夏富不起來，而寧夏近90％的水量用在比較效益較低的農業上，想發展工業又無水可用……這些事實如肉中隱刺，時時被觸痛，牽扯著前進的步子。

沒有變局，便是危局。水資源總量難以增加，只能改變現有的利用格局，無論是宏觀的配置效率還是微觀的利用效率。

2003年，一個符合市場規律的節水激勵機制和投入管理體制打破了這一僵局。

以“農業綜合節水——水權有償轉換——工業高效用水”為模式”，在大壩電廠三期擴建工程、寧東馬蓮臺電廠、靈武電廠一期工程建設進行水權轉換試點，采取政府投入三分之一、企業投入三分之二的比例，對灌區進行節水改造，把農業節約的水量有償轉讓給工業。

水權轉換實現了水往“高”處流，以農業節水支持工業發展，工業發展反哺農業的良性循環。寧東以占寧夏2.5%的耗水量，撬動了全區近半經濟總量，同時確保了國家能源戰略的實施。

進入新世紀，中國四大古老灌區之一的河套青銅峽灌區的節水改造全面啟動，成為寧夏水利人實現水資源可持續利用，對古老灌區進行節水改造的標志性工程，是引黃史上的一次革命。千年傳統的灌溉習慣發生了歷史性轉變。吳忠市孫家灘，1.2萬畝蘋果基地的灌溉，完全掌控一部手機中。借助“云計算”和物聯網技術，再輔以埋在植物根部的墑情探測器，這種全新的高效節水灌溉模式將植物對水的需求從憑經驗判斷轉化為數據模型，實現了精準灌溉，將每一滴水用足用好。

在傳統的澆地模式中，1萬畝土地至少需要30名工人24小時不間斷管護，總費用超過120萬元。而云端控制節水技術只需數個工人巡查即可，節水至少40%，萬畝地年總灌溉費用不到12萬元。\

引黃灌區農田畝均耗水量由2011年的521立方米下降到2013年的416立方米，灌溉水利用系數年均提高一個百分點，全區耗黃河水量連續6年不超國家分配指標。百萬畝葡萄文化長廊等特色優勢產業相繼崛起，一方水澆灌出3.63公斤糧食，特色產業最高實現80元的價值。

截至目前，全區累計以噴滴灌為主的高效節水灌溉196萬畝，占全區灌溉面積的22%，并以每年建成30萬畝的速度推進。兩年后，節水區域120畝經果林全部實現節水灌溉。

滴灌、噴灌、膜下灌……寧夏在節水技術上孜孜探索。2015年，寧夏將與以色列合作，世界上最發達的節水技術和廠家進駐銀川。

未來，高耗水工業項目在寧夏難以立足。今年，寧夏開展重點企業節水評價試點，節水成為現有工業企業的重頭工作。寧東能源化工基地的供水、廢水將實現市場化建設、專業化運營。

2006年，寧夏率先在全國開展節水型社會試點建設，實行最嚴格的水資源管理制度，嚴格“三條紅線管理”成必然選擇。按照《寧夏回族自治區空間發展戰略規劃條例》，水資源管理很快將納入各市、縣（區）發展規劃，建立水資源總量倒逼機制，對用水總量超過控制指標的市、縣（區），實行項目和用水“雙限批”。

到21世紀，水將成為制約經濟社會發展瓶頸的戰略資源。節水將伴隨著我們每一個人的工作生活。今后，計劃供水、定額管理和階梯水價會擰緊任性用水的龍頭，人們洗車、洗澡、進行水上娛樂，住賓館、上學校都要量水行事；包括一塊城市草地的澆灌和降塵行為都要實行報備制，而一個不具有節水功能的馬桶，根本無法進入寧夏市場；節水還關系到文明單位和星級社區的創評。五年后，寧夏5個地級市、70%的縣城將建成節水型城市。

今后，被人們嫌棄的苦堿水和礦井疏干水、量少忽略的再生水、雨水等非常規水源的地位將提升，一同納入區域水資源利用計劃和用水總指標管理。在工業產業園和城鎮，開發利用非常規水將成為一項新的投資點，如果用水戶使用非常規水，寧夏還會按照實際使用量給予適當補貼。

水資源 水市場

我們身邊常出現一種悖論：資源的價值與其重要程度成反比，越寶貴的資源價值越低，直至為零，如空氣、水，其價格長期為零。當人們獲得這種資源幾乎不用承擔費用時，便會導致浪費。

作為缺水城市銀川早就認識到這點，成為全國率先實行“階梯水價”的城市，在經濟杠桿的作用下，這種新的水費計價辦法改變了銀川人的用水方式。淘米水澆花、洗菜水拖地、洗衣水沖廁所等，都成了絕大多數家庭的習慣。

過去，在寧夏農村收水費是一件難事。因為農民不清楚自己用了多少水，到底該交多少水費。2005年，“一價制”水價政策和“一票制”收費方式，在寧夏試水。計價上以干渠直開口為計量點按方收費，水費收繳則實行水管單位直接開票到戶，農民用水協會收繳的管理辦法，收費面積、用水量、水價和應交水費清楚明了。

少用水就是少交錢，省下的便是賺到的，當這個道理漸入人心后，2007、2008年，寧夏采取“小步快跑、逐步到位”的方式，連續兩次調整農業供水價格。“水是資源和商品的”理念深入人心。以唐徠渠灌域姚伏鎮農民用水戶協會為例，2010年同一輪水的灌溉時間較2005年平均縮短2到3天，跑冒漏滴、大水漫灌、縱水入溝等浪費現象明顯轉變。

實踐證明，只有讓用水戶把水當成是自己的，節水才能心甘情愿。而建立以經濟手段為主的市場調解機制，成為優化水資源配置、保障水供給安全的長效之法，寧夏回族自治區黨委、政府將深化改革的重心落到水權、水價和水市場三個方面。

目前，寧夏按照取水總量，將初始水權已經配置到縣（市、區），接下來初始水權將進一步細化分配到鄉、鎮，有條件的進一步分配到村或用水戶。同時會按照黃河水、地表水、地下水等水資源和用水類型，開展水資源使用權確權登記，為探索水權交易水市場建立奠定基礎。

供水價格將實行分類計價制度，不同水源、不同行業實行差別水價。2015年1月1日，寧東能源化工基地工業用水價格已開始執行超定額累進加價制度。引揚黃灌溉農業用水價格實行“干支渠水價+末級渠系水價”價格，2017年水價將力爭按照實際運行成本收費，水計量精準的同時，探索相應的精準補貼機制。由財政“暗補”改為“明補”，讓農戶看到“真金白銀”。

寧夏回族自治區水利廳負責人透露，《寧夏節約用水獎懲辦法》正在制定當中，但可以肯定的是，用水戶額外節約出來的水權可以放在“水銀行”交易。

“水銀行”的官名為水權交易平臺，是農村產權流轉交易平臺的支部。水權交易一般在縣域內進行，交易價格和期限供需雙方可協商確定。通過各種節水措施節約的水權和未能交易的水權，由水權交易中心通過回購、收購、抵押等多種方式存儲，逐步推進跨區域、跨行業交易。目前，寧夏已經選擇賀蘭縣、紅寺堡區和中寧縣開展水權交易試點。

寧夏回族自治區黨委、政府通過《關于深化改革保障水安全的意見》劃定了一個新的治水格局，接下來，寧夏人用怎樣的智慧和行動克服缺水難題，我們拭目以待。

【鏈接】寧夏出臺《意見》保障水安全

記者日前獲悉，寧夏《關于深化改革保障水安全的意見》正式出臺，這項重要改革打破了廳局在涉水職能上的條塊分割，在全局和戰略上提出建設水資源、水供給、水環境、水生態、水工程“五位一體”的水安全體系，打包推出一系列改革辦法和工作措施，保障寧夏水安全�！兑庖姟返某雠_是自治區貫徹落實習近平總書記在中央財經領導小組第5次會議上關于保障水安全重要講話精神的具體舉措。

《意見》共7個部分、31條。為保證“有水用”，提出節水優先，全力推進節水型社會建設，從實行嚴格的水資源管理，農業、工業、生活節水和非常規水綜合利用5個方面推進節約用水；堅持政府和市場“兩手”發力，從強化調配、水資源使用權確權登記、建立水權交易制度、推進價格改革4個方面優化水資源配置。為了“用好水”，從強化水源地、河湖濕地、地下水、水環境保護、加強生態環境建設，水山林田統籌謀劃，從加強水土保持、森林植被保護與建設、生態補償機制、創新水生態文明建設模式等方面提出具有探索性和創新性的舉措。為保證“用上水”，從加強民生水利工程建設和建立水利設施管護長效機制入手，提出了5個方面的對策。

綜合水價改革、水權交易制度、水利工程管理體制改革……改革的精神和辦法貫穿《意見》全篇。為保障《意見》的實施，自治區將成立水安全管理委員會，明晰各部門的水安全管理職責，合格劃分區、市、縣水安全管理事權，并加大財政、人才、科技投入，推進依法治水，深化水情教育，引導全社會增強愛水、惜水、節水、護水意識。